行政理念에 關하여

法學科 2年李進元

1. 行政과 理念의 槪念

1.1. 行政의 槪念과 公共性

行政의 槪念을 廣義의 意味로 定義 할 때 ‘어떠한 目的達成을 위해서 두 사람 이상이 모여 協同하도록 하게하는 行爲’라고 말하고 있다.

卽 사람을 모으고, 필요한 資源을 마련하여 各自의 할 일을 하는데 필요한 물건을 配定해 주고, 各自로 하여금 定해진 目的을 達成하는데 協同하도록 하게하는 것이 行政이다.

또한 行政은 集團內에 있는 사람들의 相互關係의 構造를 말하는 ‘組織(organization)’과 物的資源을 마련하고 構成員들이 그 集團의 目的達成을 위해서 協同하도록 하게하는 ‘管理(management)’를 그 內容으로 한다고도 말 할 수 있으며, 또한 이러한 넓은 意味의 行政은 政府와 같은 公共團體나 私企業體 또는 그 밖의 民間團體등 크고작은 規模의 集團活動등에서 普遍的으로 불 수 있는 現象이다.

따라서 普遍的이라는 뜻에서 一般行政(general administration)이라고도 하는데, 一般行政이라는 槪念 속에는 政府의 行政인 公共行政과 民間企業의 行政인 私經營이 包含된다.

여기서는 國家의 統治作用中立法과 司法分野를 除外한 法律에 依據하여 國家思想을 形成하고 執行하는 作用으로 形式的으로는 行政機關에 의한 國家作用을 설명하려는 것이며 아울러 行政의 目標는 公共의 利益增進을 窮極目的으로하는 强制性을 隨伴한 組織과 管理라고 定義할 수 있다. 그러나 이것이 어떠한 理念을 追求하는가에 따라서, 公共行政의 公益性에 대한 槪念인 公益觀을 執行하는 主體가 어떻게 생각하는가에 따라서 그 本質이 달라질 수 있는 것이다.

1.2. 理念의 槪念과 國家形態

通常, 哲學的意味로 定義 해 왔던 理念이란 ‘理想的觀念(idea), 經驗을 超越하여 純粹한 理性에 依하여 얻어지는 槪念, 또는 모든 經驗을 統制하는 最高의 具體(an ideology)’라고도 말하고 있다.

그러나 여기서 表現하려는 理念은 公共行政의 主體가 公共의 利益이란 槪念을 어떻게 생각하고 執行하는가 하는 公益觀을 말하려는 것이다. 따라서 우리나라의 行政主體인 政府가 어떠한 理念을 根幹으로하여 國家의 形態를 이루고 있으며 國家思想을 形成하여 公共行政을 어떻게 執行하고 있는가, 또한 우리나라의 公共行政의 公益性이 實體說, 過程說 및 規範說中에서 어떠한 學說을 追究하는 나라인가를 把握하고, 또 列强의 先進民主主義諸國家와 外形的으로라도 比較라도 하여 現在 우리가 處하고 있는 公共行政의 公益性의 見解를 糾明 해 보려는 것이다.

本節에서 强調 하고싶은 것은 현재 우리가 處한 公共行政의 公益性에 對한 槪念을 主體인 政府는 實體說에 立脚해서 私益의 追求는 惡으로 생각하는 傾向을 固守하려는 前近代的立場인데 反하여 公益觀의 槪念에 對한 被主體인 國民들은 民主主義의 基礎를 이루는 個體(個人)主義의 立場에서 私益의 追求를 正當한 것으로 認定하려는 過程說에 立脚하고 있는 相對性葛藤의 增幅現狀이 經濟와 金融圈에 融解되어온 結果가 現在의 經濟難局을 招來한 動機附輿라고 생각 하고 싶기 때문이다.

2. 行政理念의 槪念과 理念變遷

行政理念의 槪念은 公共行政이 業務를 處理하는 데 있어서 따라야 할 행동의 基準을 뜻하며, 公共行政에 參與하는 사람들과 行政過程을 支配하는 行動指針으로서 行政規範이라고도 한다.

이러한 行政理念은 公共行政의 發展에 따라 專制君主國家時代에서 立法國家時代를 거쳐 現代의 行政國家時代로 變遷되어 오면서 그때마다 새로운 行政理念들이 蓄積되어왔고 理念에 理念이 追加되어서 새로운 複合的理念이 時代에 附合하여 强調되어 왔다. 이러한 理念들 중에서 重要한 것들로서 合法性, 能率性, 民主性, 效果性 및 衡平性 등을 들 수 있다.

2.1. 合法性理念과 우리의 行政

合法性은 法治行政으로 法에 依한 行政이 支配的理念으로 登場한 것은 市民革命으로 專制君主의 絶對權力을 制限하면서 市民權의 伸張과 自由權의 擁護를 가장 重要視했던 立法國家에서의 支配的行政理念으로 强調된 것이 合法性이다. 그 이유는 立法國家時代에는 立法府에서 比較的詳細한 內容으로 制定된 法律을 行政은 自由裁量 없이 執行만 하도록 함으로써 公共行政이 保有하는 强制力이 濫用되지 않도록하여 市民의 身體의 自由와 財産權을 保護하고 社會生活에 있어서의 安定性을 確保하려고 하였기 때문이다.

우리의 行政은 合法性의 理念을 度外視한 지나친 裁量權에다, 行政執行의 便易性에 맞추어 規則과 命令 등을 制定하는 權利를 濫用하고 있는 現實로서, 事實上改革不能狀態의 環境임을 認識하여 立法國家時代의 작은 政府가 되기를 國民이 願하는 形局이다.

2.2. 能率性理念과 우리의 行政

能率性은 一定한 資源으로 될 수 있는 한 큰 成果를 이룩하는 것을 말한다. 이러한 意味의 能率性은 行政의 歷史가 시작된 이래로 意識的이건 無意識的이건 간에 行政을 支配해 온 理念이었다. 왜야하면 公共行政에 所要되는 一定한 財源은 國民의 稅金이기 때문이다.

近代立法國家가 登場한 18世紀초에는 ‘最小限의 政府가 가장 좋은 政府’라는 消極的政府觀과 더불어 法治主義가 行政에 있어서 最高의 價値로 追求되기 始作하였고, 이와 同時代에 建國한 美國은 民主化一邊倒로 制度의 整備와 運營이 이루어 지면서 行政의 能率性에는 크게 關心을 두지 않았었다.

19세기 후반에 들어 西歐의 列强들이 産業化와 都市化로 行政機能이 擴大 되어 감에따라 政府豫算의 膨脹은 不可避하게 되었고 國民의 稅金負擔이 增加함에따라 行政理念의 能率性은 一般行政的인 槪念外의 經濟理論的合理性을 뜻하는 槪念으로 바뀌게 되었다.

그런데 能率性이란 善의 行政과 惡의 行政을 超越한 價値中立的인 것이므로 公共行政의 能率性이 반드시 國民이 願하는 바람직한 行政具顯에 이바지하는 것만 있는 것이 아니라, 國民을 抑壓하거나 一部國民의 利益만을 위한 行政能率이될 수도 있기 때문이다.

따라서 公共行政에 있어서의 能率性은 國民 모두의 福利增進을 爲하여 發揮된다는 것이 前提될 때에만 行政理念으로서 意義가 있는 것이다.

그러나 우리나라의 行政組織은 巨大한 氷河期의 맘모스나 서리맞은 恐龍처럼 治癒不可能한 無氣力한 肥大症에 걸려 스스로 죽지못해 安樂死의 날(革命)만 기다리는 形局의 行政이고보니 能率性을 찾을 수 있는 길은 革命을 凌駕하는 淸廉한 改革 뿐이다.

2.3. 民主性理念과 우리의 行政

近代立法國家時代에는 民主性은 政治過程에서나 要求되는 理念이었으나, 行政機能이 政策의 執行과 決定을 擔當하는 것으로 變하면서 民主性은 政治過程에서뿐만 아니라 行政過程에서의 理念으로 더욱 重要性을 갖게 되었다. 1930년대에 이르러 組織의 管理戰略으로 人間關係論이 擡頭되면서 行政管理面에서도 民主性이 重要視 되었다.

大槪行政의 民主性은 國民을 위한 行政으로 생각하게 되나, 國民을 위한다고 생각하는 民主性의 理念을 專制君主와 그의 側近들이 決定한다는 것과, 國民 스스로가 決定한다는 것을 理想으로한다는 點에서 相當한 差異가 있는 本質的特徵이 있다고 할 것이다.

따라서 行政의 民主性이라는 槪念의 定義에 있어서는 國民을 위한 行政에 앞서 국민이 參與하고 국민의 뜻에 따라 이루어지는 行政이라는 點이 더욱 重要視 되어야 할 것이다.

아직도 우리의 公共行政은 아직도 全體主義的觀念을 脫皮 하지못하고 있고, 國民들은 스스로 市民參與行政의 具顯을 외치고 있다. 歷史的으로 우리나라의 國號와 年號가 바뀌는 革命이 없이는 腐敗한 官僚體制의 行政이 스스로 改革된 歷史가 없기 때문이다.

2.4. 效果性理念과 우리의 行政

1960년대에 發展行政論이 全開되면서 行政의 社會發展先導機能의 目標達成程度를 意味하는 效果性이 行政理念으로 强調되었다. 前節에 記述된 能率性은 經濟的合理性을 뜻하나, 目標에 따라서는 費用의 投入이 産出을 超過하는 境遇에도 이를 達成해야 하는 境遇도 效果의 理念이라 할 수 있다. 따라서 국민의 뜻에 따른 行政을 하기 위해서는 많은 사람들의 利害가 調整되는 過程을 거치다 보면 이러한 境遇가 發生할 수 있다고 볼 때 行政에 있어서의 效果性은 能率性에 優先하는 行政理念이라 할 수 있다.

그러나, 우리나라 行政의 境遇, 國民의 要求를 受容하기 爲해서 調整하는 過程이라기보다 行政部處間의 利權다툼을 위한 調整 때문에 엄청난 時間과 國庫의 蕩盡損失(70%)만 있고 效果性은 恒常 30%未滿인 內燃機關出力의 效果와 같은 比例的能率이고보니 이 痼疾的韓國病이 結局은 破産之傾의 經濟難局을 불러 3年안으로 國民모두가 韓國戰爭直後의 再建信念과같은 피눈물나는 儉約生活을 하지않으면 國民1人當4～5百萬원의 負債을 지고 憲法에 保障된 국민의 權利마져 잃게 될줄도 모를 일이다.

2.5. 衡平性理念과 우리의 行政

衡平性은 資源의 公平한 配分과 關聯된 行政槪念으로 어떻게 定義 하는가에 따라 功利主義哲學的見解와 絶對的權利의 哲學的見解가 있다. 先進列强國들의 福祉國家思想이 普遍化된 곳에서는 重要한 行政理念으로 强調되고 있다. 이것은 絶對的平等性의 意味와 다르며, 比例的平等性을 意味하는 것으로 理解해야 할 것이다.

다만 衡平性을 比例的인 平等性으로 理解하는 境遇에도 모든 개인이나 集團 또는 地域이 一定한 水準까지의 必要는 充足되도록 資源이 配分된 다음 그 以上에 대해서 比例的인 資源의 再配分을 하여야 한다는 것이며, 오늘날 一般的으로 認定 하고있는 功利主義와 絶對的權利의 哲學的見解를 바탕으로한 分配의 正義라고도 할 수 있다.

우리나라의 行政이 國民들에게 衡平性의 理念을 適用하는 條件은 絶對的平等에도 미치지 못하는 頹廢한 社會主義에 버금가는 行政執行水準이며, 衡平性을 論할 資格도 없는 形便인데, 生産剩餘資源分의 比例的平等의 配分을 바라는 福祉國家思想을 果然期待할 수 있을 것이란 믿음은 遼遠한 希望事項일 뿐이다.

2.6. 行政理念들 間의 關係와 우리의 行政

이러한 理念들은 나라와 時代에 따라 强調되어온 것이 다르기도 하지만 오늘날 우리나라에서는 이들 行政理念이 모두 强調되고는 있으나, 이중 하나라도 分明하게 자랑할 수 있게 지켜지는 理念은 하나도 없다고 自負한다. 勿論主觀的偏見으로 볼 수 있겠으나 이렇게 말을 하면서도 조그마한 良心의 苛責을 느끼지 않는 것이 事實이다.

우리나라의 政府가 行政을 執行하면서 責任回避와 責任轉嫁의 가장 理想的術數와 手段으로 使用되는 것이 바로 두 理念들 間의 相衝되는 矛盾을 卓越한 專門性으로 行政便宜主義에 利用하는데 能率性을 發揮하는 것이며, 이러한 방법으로 臨機應變에 能한 行政官僚들이 有能한 組織員으로 認定받고 이들에 依하여 維持되고 있다는 行政史實이다.

民主主義가 發達한 國家에서는 合法性, 民主性과 같은 行政理念들과 公開性과 같은 行政原則의 制約下에서만 行政의 能率性이 追求되고 認定된다. 이는 國民의 自由와 權利가 國家權力의 濫用에 의해서 侵害되는 것을 막고, 政治․行政이 國民의 뜻에 따라 이루어지도록하는 것에 最高의 價値를 두기 때문이다.

民主國家의 公共行政이 私經營과 判異한 點은 이러한 理念들의 制約을 받지않고 能率性만을 追求하는 私經營과 差異인 것인데, 우리나라의 境遇는 行政自體와 官僚의 思考만을 爲한 反理念的效率性만 追求한다고 해도 過言이 아닐 것이다.

우리나라와 같이 社會的民主力量의 蓄積이 貧弱한 국가에서는 行政이 民主性을 벗어나도 이를 沮止하는 社會的壓力源이 없거나 微微하기 때문에 行政의 能率性을 强調하여 相衝되는 合法性과 民主性의 制約을 쉽게 排除할 수 있으므로 해서 政治의 獨裁現像이 쉽게 나타 날 수밖에 없는 것이다.

本來權力은 制約을 無視하려는 屬性을 가지므로 이를 牽制할 수 있을 만큼 社會的民主力量이 커질 때 비로소 行政의 民主性을 바탕으로한 能率性을 追求할 수 있는 것이며 이러한 牽制力있는 民主力量의 크기가 現代先進文明國의 尺度가 되고 있다.

3. 行政理念의 確立을 爲한 所見

一般行政의 槪念이 公共行政과 私徑營의 意味를 區別할 必要가 없을 정도로 ‘組織과 管理’의 重要性이 强調되는 現代의 經營戰略과 政策實踐의 第一主義時代에 處해 있는 環境을 實感하고 있는 우리가, 스스로 改革하지 못했던 理由를 지금도 分明히 알지 못한채 列强에 依한 救濟金融條件附의 他意에 의한 强力한 變革을 怨望하고 있는 寒心한 우리 行政府의 實相을 偏見的으로 말 해 보고저 합니다.

우리나라의 經濟難局現狀의 結果를 招來한 理由는 公共行政과 私經營의 企業들이 行政理念을 度外視한것만도 혹은 運用能力이 없어서 만도 아니며, 또한 制度와 官僚主義, 汚濁된 旣得權과 同化된 民族性을 自彈하고 있는 政治․經濟․社會․文化와 碩學의 指導者들의 無氣力한 批判때문도 眞情 아니라고 봅니다.

所見은 어떠한 條件과 制度와 理論下에서도 “淸廉함이 缺如된 能力(組織과 管理)과 正義(法과 行政理念의 實踐的執行)는 詐欺와 같은 欺罔의 虛像”이라고 强辯하려는 것입니다.

우리나라의 現狀의 公共行政이 行政理念의 槪念에 立脚한 執行이며 合法的․合目的이라고 眩惑하는 痼疾病的展示行政의 程度가 지나쳐 더 이상 環境淨化에 의한 再純化의 不能狀態란 것을 70%이상의 知性들의 認識이라고 믿습니다.

편견이 될 수도 있지만 우리들의 면학 자체를 슬프게 만들고 있는 몇 개의 실례입니다.

①모든 행정집행이 뇌물공여의 조건부에 의해서 행해지는 것이 정상이고 행정이념의 바탕에서 합법집행은 선심행정이라고 호도되고 있으며,

②직권남용에 대한 올바른 법의 심판을 받으려면 스스로 힘있는 법률가가 되거나 상응한 능력자를 매수할 수 있는 금력이 있어야 하고,

③자신의 정당한 권리와 의무를 지키며 애국 봉사를 하려해도 스스로 힘있는 관료가 되거나 이들의 허락을 얻어야 하고,

④학자나 발명가가 생전에 자신의 학리와 능력을 인정 받으려면 학문과 실․능력 이전에 기득권들의 연고에 의한 典型的認定을 받을 수있는 힘과 재력이 있어야 하는 환경을 조성한 우리의 행정입니다.

이같이 哲學化 되어버린 慣行이 어느 나라건 없지 않으나, 우리처럼 지나친 程度가 문제라고 생각되며, 數十世紀를 이어온 우리의 官僚帝國은 반드시 피의 革命에 의해서만 순간적으로 개혁이 이루어져 왔기에, 이제는 혁명이 아닌 청렴이란 새로운 이념 하나를 행정이념에 더 추가하여 개혁을 이루어 볼 수 없을까 하는 소견입니다.<완>

參考文獻 ① 金燦東敎授著『行政學槪論            韓國放送大學校出版部 1998
             ② 金燦東敎授紙上講座                      韓國放送大學校出版部 1998
             ③ 韓國語大辭典參星文化史 1987
             ④ 吳相洛. 宋基澈李正道編著『企業經營戰略』    大河出版社 1977